Wywłaszczenie użytkownika wieczystego

Wywłaszczenie na cel publiczny może dotyczyć prawa użytkowania wieczystego do danej nieruchomości. Na jakie odszkodowanie mogą liczyć wywłaszczeni użytkownicy i czy do ustalonej kwoty wlicza się wartość zasadzonych przez nich na działce roślin?

Czym jest użytkowanie wieczyste?

Użytkowanie wieczyste stanowi jedno z trzech praw rzeczowych na nieruchomości – obok własności oraz ograniczonych praw rzeczowych (np. służebności). Zostało wprowadzone do polskiego porządku prawnego Ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w celu realizacji motywowanej względami ideologicznymi zasady, że nieruchomości gruntowe w miastach powinny być państwowe.

Zgodnie z art. 232 § 1 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: kc), w użytkowanie wieczyste mogą być oddawane grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje na okres 99 lat. W wyjątkowych sytuacjach, gdy cel gospodarczy użytkowania wieczystego nie wymaga oddania gruntu na taki długi czas, dopuszczalne jest oddanie gruntu na okres krótszy, co najmniej jednak na 40 lat (art. 236 § 1 kc).

Zgodnie z art. 27 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn), oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego oraz wpisu w księdze wieczystej. Trzeba przy tym zaznaczyć, że budynki i inne urządzenia znajdujące się na gruncie użytkowanym wieczyście w każdym przypadku stanowią własność użytkownika wieczystego (art. 235 § 1-2 kc).

Wywłaszczenie nieruchomości użytkowanych wieczyście

Polskie prawo jednoznacznie mówi, że wywłaszczenie nieruchomości możliwe jest jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.). Jednocześnie nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa może podlegać wywłaszczeniu tylko wówczas, kiedy dotyczy ono pozbawienia prawa użytkowania wieczystego lub ograniczonych praw rzeczowych ją obciążających (art. 113 ust. 1-2 ugn).

Odszkodowanie za wywłaszczenie użytkownika wieczystego

Kluczową dla każdej wywłaszczonej osoby jest wysokość odszkodowania za utracone mienie. Organ ustala ją po uzyskaniu opinii o jej wartości w formie operatu szacunkowego, który sporządza uprawniony rzeczoznawca majątkowy (art. 130 ust. 2 ugn). Odszkodowanie za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego nie będzie jednak ustalane w ten sam sposób, co za odjęcie prawa własności. Zgodnie z art. 128 ust. 3 ugn, jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego, to odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tego prawa. W ramach odszkodowania użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości – podobnie jak właścicielowi – może też zostać przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna (art. 131 ust. 1 ugn).

Wypłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a ugn).

Aktualnie rzeczoznawca majątkowy wycenia wartość nieruchomości zgodnie z obecnym i przyszłym przeznaczeniem. Natomiast podczas ustalania wysokości odszkodowania bierze się pod uwagę wyższą z kwot (art. 134 ugn). Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw zawiera inny sposób ustalania wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1b nowelizacji, w przypadku prawa użytkowania wieczystego odszkodowanie odpowiada wartości tego prawa, powiększonej o kwotę odpowiadającą 20% wartości tego prawa. Natomiast do ustalenia odszkodowania za budynki i inne urządzenia stanowiące własność użytkownika wieczystego należy zastosować zasadę, że wartość ta powinna zostać powiększona o 40% różnicy między wartością nieruchomości i wartością gruntu.

Nowelizacja została przegłosowana przez Sejm. Jej los jest jednak niepewny, ponieważ krytykuje się ją za możliwą niekonstytucyjność (odszkodowania byłyby zwykle niższe niż dotychczas). W efekcie została w całości odrzucona przez Senat i trafiła z powrotem do Sejmu.

Określenie wartości nieruchomości oraz prawa użytkowania wieczystego

Podczas sporządzania operatu szacunkowego dla nieruchomości objętej użytkowaniem wieczystym rzeczoznawca musi każdorazowo oszacować wartość nieruchomości oraz wartość prawa użytkowania wieczystego. Odszkodowanie zostaje bowiem wypłacone zarówno właścicielowi gruntu (jeżeli nie jest podmiotem wywłaszczającym, a dotyczy ono np. drogi), jak i osobie posiadającej prawo użytkowania wieczystego.

Wybór metodologii wyceny należy każdorazowo do rzeczoznawcy majątkowego, który kieruje się m.in. rodzajem nieruchomości oraz analizą rynku. Zgodnie z § 29 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: rozporządzenie), przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego.

Jeżeli na danym rynku nieruchomości brakuje transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale istnieją transakcje sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, to wartość rynkową wycenianej nieruchomości określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości (§ 29 ust. 2 rozporządzenia).

Zdarzają się sytuacje, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania przywołanych powyżej sposobów wyceny. Wartość tę określa się wówczas jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według specjalnego wzoru, co jednak wymaga od rzeczoznawcy majątkowego szczegółowego uzasadnienia (§ 29 ust. 3 rozporządzenia).

Bywa też, że ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej metodą porównawczą, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie. Wówczas określa się jej wartość odtworzeniową (metodą kosztową). Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 1-2 ugn).

Czy składniki roślinne wpływają na wysokość odszkodowania za utracone prawo użytkowania wieczystego?

W wielu przypadkach, bardzo istotna z punktu widzenia osoby wywłaszczanej z prawa użytkowania wieczystego będzie kwestia możliwości uzyskania odszkodowania za utracone składniki roślinne (drzewa, uprawy). Jako części składowe nieruchomości podlegają one wycenie, a tym samym uwzględnia się je przy ustalaniu kwoty odszkodowania w przypadku prawa własności (art. 135 ust. 5-7 ugn).

Według literatury specjalistycznej oraz dominującego orzecznictwa, kwota odszkodowania za utracone prawo użytkowania wieczystego nie powinna zawierać wartości rosnących na działce roślin. Kłóci się bowiem z zapisami art. 48 kc, w myśl którego do części składowych gruntu należą drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Natomiast przepisy – poza sytuacją, gdy drzewa i rośliny zostały zasadzone lub zasiane przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną (art. 279 § 1 kc) – nie wskazują, że rośliny należą do użytkownika wieczystego, a nie właściciela gruntu.

Zgodnie z powyższym, do ewentualnego uzyskania odszkodowania za utracone rośliny uprawniony jest wyłącznie właściciel gruntu, a nie użytkownik wieczysty, zaś wzajemne relacje pomiędzy tymi podmiotami powinny być rozstrzygane w odrębnym postępowaniu (o ewentualny zwrot nakładów), nie zaś na etapie określania przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości, jako podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego (Charakter składników roślinnych na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste w świetle wątpliwości dotyczących ich wyceny przy wywłaszczeniu, Rzeczoznawca Majątkowy nr 1 (77), 2013 r.).

Powyższe dotyczy też sytuacji, kiedy rośliny zasadził i pielęgnował wyłącznie użytkownik wieczysty. W tym przypadku zawsze obowiązuje zasada, że to co trwale związane z gruntem (m.in. drzewa, krzewy) przynależy do gruntu, przez co ich właścicielem jest właściciel gruntu. W konsekwencji odszkodowanie w tej części przysługuje właścicielowi gruntu (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 43/13).

Roszczeń w stosunku do właściciela o zwrot kosztów poniesionych na zasadzenie, zasianie oraz pielęgnację roślin dochodzi się zatem na drodze cywilnej. W zależności od sytuacji, taką podstawę może dać np. art. 55 § 2 kc, który stanowi, że jeżeli uprawniony do pobierania pożytków poczynił nakłady w celu uzyskania pożytków, które przypadły innej osobie, należy mu się od niej wynagrodzenie za te nakłady.

Premie do odszkodowania za wywłaszczenie użytkownika wieczystego

Wywłaszczanym użytkownikom wieczystym przysługują na mocy niektórych specustaw (drogowej, gazowej, o transporcie kolejowym, przeciwpowodziowej, CPK) specjalna premia w wys. 5% do wartości prawa użytkowania wieczystego. Przyznawana jest w razie odpowiednio wcześniejszego opróżnienia i wydania nieruchomości.

Dla przykładu, na mocy art. 18 ust. 1e Ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, użytkownik wieczysty otrzyma premię w sytuacji, gdy odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

• doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) z rygorem natychmiastowej wykonalności;
• doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności;
• w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Jeżeli użytkownik wieczysty nieruchomości opuszcza w wyniku wywłaszczenia lokal, w którym mieszkał, to na mocy wskazanych specustaw przysługuje mu również zryczałtowany ekwiwalent na przeprowadzkę w wysokości 10 tys. zł (art. 18 ust. 1 f specustawy drogowej).

Kiedy prawo użytkowania wieczystego wygasa w związku z wywłaszczeniem?

Wraz z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, prawo użytkowania wieczystego przechodzi na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dzieje się tak w sytuacji, kiedy podmiotem wywłaszczającym był inny niż dotychczasowy właściciel nieruchomości. Jeżeli natomiast właściciel i podmiot wywłaszczający jest ten sam, to wówczas prawo użytkowania wieczystego wygasa (art. 121 ust. 2-3 ugn).

Prawo użytkowania wieczystego wygasa zawsze, gdy nieruchomości gruntowe zostają przeznaczone na cele drogowe. Następuje to z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4d specustawy drogowej).

Wywłaszczenie użytkownika wieczystego – podsumowanie

Realizacja celów publicznych wiąże się w wielu przypadkach z wywłaszczeniami. Pozbawienie praw do nieruchomości dotyczy także użytkowników wieczystych. W ich przypadku ustalenie odszkodowania odbywa się na podstawie wyceny przeprowadzanej na innych zasadach niż ma to miejsce u osób posiadających tytuł własności do nieruchomości. Użytkownikom m.in. nie przysługuje prawo do uzyskania odszkodowania z utratę rosnących na działce roślin. Nie będzie mieć przy tym znaczenia, że zostały przez nich zasiane i pielęgnowane. Ewentualne roszczenia mogą natomiast kierować do właściciela (np. jednostki samorządowej), domagając się zwrotu tzw. nakładów na cudzy grunt prowadzący do wzrostu jego wartości lub zwrotu nakładów za utracone pożytki.