Wywłaszczenie pod drogę – zasady ogólne

Najczęstszymi w kraju wywłaszczeniami są te przeprowadzane na potrzeby inwestycji drogowych. Na podstawie jakiej decyzji następuje odjęcie praw do nieruchomości, kto ustala odszkodowanie i czy można je powiększyć? W dzisiejszym artykule omawiamy wywłaszczenia pod drogi publiczne.

Wywłaszczenie pod budowę drogi jest obecnie w Polsce najczęstszą formą przymusowego przejęcia praw do nieruchomości. Wywłaszczenie możliwe jest wyłącznie na cele publiczne (art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.) i następuje na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 113 ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: ugn). Należy tu nadmienić, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne należą natomiast do właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust. 1-2 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych).

W świetle powyższego, nie ma możliwości przejęcia prywatnych gruntów np. na potrzeby inwestora chcącego wytyczyć drogę wewnętrzną na budowanym przez siebie osiedlu.

ZRID – czyli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej

W przypadku dróg procedura wywłaszczeniowa realizowana jest na mocy przepisów zawartych w Ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa). Akt ten został uchwalony, aby przyspieszyć i uprościć inwestycje drogowe, w tym ułatwić przejmowanie prywatnych gruntów pod drogi.

Podstawą do wywłaszczenia jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (ZRID). Decyzję tę wydają odpowiednio (art. 11a ust. 1 specustawy drogowej):

• wojewoda dla dróg krajowych i wojewódzkich,

• starosta dla dróg powiatowych i gminnych.

Decyzja ZRID zawiera informacje, które są kluczowe dla przebiegu postępowania wywłaszczeniowego. Dla każdej osoby tracącej mienie istotne będą w szczególności (art. 11f ust. 1 specustawy drogowej):

• określenie linii rozgraniczających teren,

• zatwierdzenie podziału nieruchomości,

• oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego,

• określenie szczególnych wymagań dotyczących zabezpieczenia placu budowy oraz prowadzenia robót,

• ustalenie obowiązku budowy oraz okresu użytkowania tymczasowych konstrukcji budowlanych,

• określenie obowiązku oraz terminów rozbiórki istniejących budynków, które nie są przewidziane do dalszego użytkowania, oraz tymczasowych konstrukcji budowlanych.

Jak organ informuje o wydaniu decyzji ZRID?

Organ doręcza decyzję ZRID wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio (art. 11f ust. 3 specustawy drogowej):

• w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi,

• w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów,

• w prasie lokalnej.

Ponadto wysyłane jest zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji (art. 11f ust. 4 specustawy drogowej).

Czym jest rygor natychmiastowej wykonalności

Atrybutem towarzyszącym decyzjom ZRID jest nadawany przez organ, na wniosek właściwego zarządcy drogi, tzw. rygor natychmiastowej wykonalności. Teoretycznie rygor powinien wynikać z powodów uzasadnionych interesem społecznym lub gospodarczym. W praktyce nadaje się go – niejako z automatu – nieomal zawsze. Rygor wywołuje kilka ważnych skutków (art. 17 ust. 3 specustawy drogowej):

• zobowiązuje osobę wywłaszczaną do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń,

• uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi,

• uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych,

• uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy.

W praktyce strona zostaje zatem pozbawiona swojego mienia, zanim jeszcze nieruchomość formalnie przejdzie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z prawem następuje to bowiem wraz z dniem, gdy decyzja ZRID staje się ostateczna. Co ciekawe, do tego czasu osoba wywłaszczana jest zobowiązana m.in. regulować kwestie podatkowe (opłacać podatek rolny, leśny lub od nieruchomości), mimo że fizycznie już nie włada ona nieruchomością.

Odszkodowanie za wywłaszczenie pod drogę

Za wywłaszczenie majątku na cel publiczny powinno być zawsze przyznane „słuszne” odszkodowanie (art. 21 Konstytucji). Ustalane jest ono na podstawie wyceny nieruchomości, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 7 ugn). Specjalista sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn). Dokument ten stanowi następnie dla organu podstawę do wydania decyzji o odszkodowaniu.

Specustawa drogowa wskazuje wyraźnie, że w przypadku, gdy decyzji ZRID nadano rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję określającą wysokość odszkodowania należy wydać w ciągu 60 dni od dnia nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g specustawy drogowej). W praktyce organy termin ten przekraczają nagminnie.

Jeśli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie miała nadanego rygoru, to decyzję o odszkodowaniu wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej).

Odwołanie od decyzji o wywłaszczeniu pod drogę publiczną

Osoba wywłaszczana ma prawo złożyć odwołanie od decyzji ZRID w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym poinformowanie jej o decyzji uznaje się za skuteczne. Odwołanie kieruje się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 11g ust. 1 specustawy drogowej). Instancją wyższą jest:

• wojewoda – w przypadku wydania decyzji przez starostę;

• minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa – w przypadku wydania decyzji przez wojewodę.

W praktyce, skuteczne podważenie inwestycji polegających na budowie drogi prawie się nie zdarza. Dzieje się tak, ponieważ przedsięwzięcia drogowe są zazwyczaj skrupulatnie przygotowywane. Powstają przy współpracy wielu organów opiniujących i zgodnie z ściśle określonymi wymaganiami proceduralnymi, co sprawia, że ryzyko poważnego naruszenia przepisów jest marginalne. Dodatkowo, często proces inwestycyjny podlega pewnym formom kontroli ze strony instytucji, które dofinansowują dane przedsięwzięcie.

Decyzja ZRID, aby została uchylona, musi być wydana niezgodnie z prawem. Rzadkie przypadki uchylenia decyzji ZRID dotyczą głównie dróg gminnych i powiatowych o mniejszym znaczeniu, gdzie organ nie dochował staranności.

Odwołanie od decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczenie pod drogę

W przeciwieństwie do decyzji ZRID, decyzje ustalające wysokość odszkodowania za wywłaszczenie podważane są bardzo często. Organ wydaje je na podstawie operatów, które sporządzają rzeczoznawcy wyłaniani w przetargach. Najważniejszym (a często jedynym kryterium) wyboru specjalisty jest cena za usługę. W parze z niewygórowanymi oczekiwaniami finansowymi idzie często niska jakość pracy. Specyfiką inwestycji drogowych jest jednorazowe wywłaszczenie wielu nieruchomości, co wymusza na pracującym pod presją czasu rzeczoznawcy sporządzenie w krótkim terminie wielu operatów szacunkowych. Sytuacja taka sprawia, że wyceny bywają niedokładne.

Odwołanie od decyzji o odszkodowaniu wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Pismo składa się za pośrednictwem organu wydającego decyzję do organu wyższego szczebla. Szerzej o tym, co należy zrobić w przypadku, gdy wysokość odszkodowania za wywłaszczenie została zaniżona przeczytasz w artykule: Co zrobić w przypadku zaniżonej wartości odszkodowania?

Odszkodowanie zostaje wypłacone po tym, gdy decyzja je ustalająca stała się ostateczna. Problemem w przypadku wywłaszczeń na cele drogowe jest natomiast przewlekłość postępowań. Dlatego, w razie prób podważania decyzji o odszkodowaniu, wiele wywłaszczonych osób czeka na otrzymanie należności nawet kilka lat. Pewnym wyjściem z tej niekorzystnej sytuacji jest zawnioskowanie o zaliczkę na poczet odszkodowania. Przysługuje ona w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji. Pieniądze wypłaca się jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku (art. 12 ust. 5a specustawy drogowej).

Jak powiększyć odszkodowanie za wywłaszczenie pod drogę?

W przypadku inwestycji drogowych strona może powiększyć swoje odszkodowanie o specjalną premię w wysokości 5% ustalonego odszkodowania. Przyznawana jest ona za terminowe wydanie mienia. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wywłaszczana nieruchomość powinna zostać opróżniona i wydana nie później niż w terminie 30 dni od:

• dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, ewentualnie:

• dnia doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności albo

• dnia, w którym decyzja ZRID bez rygoru stała się ostateczna.

W sytuacji, gdy decyzja ZRID dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym lub budynkiem z wyodrębnionym lokalem mieszkalnym, wysokość odszkodowania należnego dotychczasowemu właścicielowi zamieszkującemu w tym budynku lub lokalu (warunek konieczny), zwiększa się o zryczałtowany ekwiwalent kosztów przeprowadzki. Należność ta wynosi 10 tys. złotych (art. 18 ust. 1f specustawy drogowej).

Wywłaszczenie nieruchomości pod drogę – podsumowanie

Wywłaszczenia pod inwestycje drogowe są w Polsce najczęstszą formą przymusowego odjęcia praw do nieruchomości. Proces ten realizowany jest na podstawie przepisów konstytucyjnych i ustawowych. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) stanowi kluczowy element tej procedury, określając szczegółowe warunki wywłaszczenia nieruchomości i obowiązki stron. Odszkodowanie za utracone mienie jest ustalane przez organ na podstawie wyceny rzeczoznawcy majątkowego i musi być ono „słuszne”. W praktyce oznacza to, że powinno zostać ustalone zgodnie z przepisami.

Choć odwołania od decyzji o odszkodowaniu są często rozpatrywane pozytywnie, to postępowania w tego typu sprawach potrafią ciągnąć się latami. Osoby wywłaszczone mogą zminimalizować niekorzystne skutki takiej sytuacji, uzyskując wsparcie finansowe w formie zaliczek na poczet odszkodowania. Specjalne premie za terminowe wydanie nieruchomości, a także należny w niektórych przypadkach ekwiwalent kosztów przeprowadzki, mogą z kolei powiększyć wysokość odszkodowania.

Mimo że – w kontekście rozwoju infrastruktury – wywłaszczenia pod drogi publiczne są obecnie nieuniknione, istotne jest, aby proces ten był przeprowadzany sprawiedliwie i z poszanowaniem praw właścicieli nieruchomości.