Wywłaszczenie nieruchomości, której wartość zmieniła się po uchwaleniu MPZP

Na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości często ulega zmianie. Czy uzyskanie odszkodowania za wywłaszczenie takiego mienia może – w zależności od sytuacji – stanowić dla organu podstawę do naliczenia tzw. opłaty planistycznej, a dla strony dochodzenia roszczeń z tytułu szkody planistycznej?

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a ewentualne roszczenia i obowiązki właściciela nieruchomości

Uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) pociąga za sobą szereg skutków. W szczególności zmiana przeznaczenia danych terenów może bardzo mocno wpłynąć na wartość nieruchomości, która wzrasta lub ulega zmniejszeniu.

Spadek wartości nieruchomości wiąże się z możliwością dochodzenia roszczeń z tytułu tzw. szkody planistycznej. Na czym to polega? Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 36 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: upzp):

• odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę.
• wykupienia nieruchomości lub jej części.

Realizacja roszczeń, o których mowa powyżej, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej (art. 36 ust. 2 upzp).

Jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie skorzystał z wymienionych uprawnień, a zbywa nieruchomość, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 upzp).

Z kolei, jeśli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy i nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 upzp). Daninę tę nazywa się opłatą planistyczną lub rentą planistyczną. Gmina może wystąpić o jej zapłatę w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Taki sam termin legislator wyznaczył w przypadku chęci wystąpienia z roszczeniami o szkodę planistyczną w przypadku zbycia nieruchomości (art. 37 ust. 3-4 upzp).

Czy wywłaszczenie jest formą zbycia nieruchomości?

W Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie podano definicji „zbycia”. Znajduje się ona natomiast w Ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn). Zgodnie z nią, poprzez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste.

Czy przeniesienie własności nieruchomości w drodze wywłaszczenia – czyli przymusowego odjęcia od niej praw na cele publiczne –może zostać potraktowane jako forma zbycia? Zgodnie z polskim prawem za wywłaszczenie musi zostać przyznane „słuszne” odszkodowanie, które powinno kompensować utratę mienia. Rodzi się zatem kolejne pytanie: czy organ ma prawo pobrać od odszkodowania za wywłaszczenie opłatę planistyczną, a strona może dochodzić roszczeń z tytułu szkody planistycznej?

Przede wszystkim należy zauważyć, że Ustawa o gospodarce nieruchomościami kładzie nacisk na sformułowanie „czynności prawne”. Co do zasady, za takie czynności uznaje się działania polegające na ujawnieniu woli (art. 60 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dalej: kc).

Zgodnie z art. 121 ust. 1 ugn, przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna. Jak zauważono w Uchwale Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt III CZP 33/16, następuje to zatem z mocy prawa, a nie w drodze czynności prawnej, więc tego typu zdarzenie nie jest objęte pojęciem „zbycia” ujętego w art. 36 ust. 3 upzp. Tak samo sytuacja wygląda, kiedy przekazanie nieruchomości – tj. jej podział – na cel, jakim jest droga publiczna (por. art. 98 ust. 1 ugn) odbywa się wprawdzie na wniosek strony, ale wydawana jest zatwierdzająca to decyzja administracyjna. Przeniesienie prawa własności następuje z chwilą jej uostatecznienia.

Analogiczne stanowisko przyjęto w Wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie – V Wydział Cywilny z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt VI ACa 1703/14. W ocenie Sądu odwoławczego, ustawodawca używając pojęcia „zbycie” nieruchomości miał na myśli wyłącznie przypadki skutkujące nabyciem nieruchomości o charakterze pochodnym, gdzie czynności prawne zbywcy i nabywcy są wzajemnie powiązane. Natomiast hipotezą analizowanego przepisu (tj. art. 36 ust. 3 upzp) nie są objęte przypadki skutkujące nabyciem nieruchomości o charakterze pierwotnym, m.in. w toku sprzedaży egzekucyjnej, gdzie czynności prawne nabywcy są powiązane z działaniami organu egzekucyjnego, zaś dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie bierze w nich czynnego udziału.

Zbycie nieruchomości na cel publiczny w drodze rokowań a renta planistyczna lub odszkodowanie

W przypadku wywłaszczeń przeprowadzanych na podstawie Ustawy o gospodarce nieruchomościami organ zobowiązany jest do przeprowadzenia wcześniejszych rokowań, podczas których przeniesienie praw do nieruchomości możliwe jest poprzez zawarcie umowy. Tego typu zdarzenia nie są częste, ale zdarzają się w przypadku realizacji celów publicznych, które nie zostały uregulowane przepisami ustaw szczegółowych, tzw. specustaw.

Czy w powyższym przypadku organ może nałożyć opłatę planistyczną lub strona domagać się odszkodowania? W Wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt. II SA/Gl 1087/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, że oczywistym jest, że właściciel wywłaszczanej nieruchomości, który w związku z koniecznością realizacji celu publicznego został wyzuty ze swojej własności nie ma obowiązku uiszczania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp, a otrzymane odszkodowanie bądź wartość nieruchomości zamiennej stanowić mają pełny, nie zaś pomniejszony o rentę planistyczną ekwiwalent wartości nieruchomości utraconej. W konsekwencji, zdaniem sądu, transakcja, o której mowa powyżej nie jest objęta dyspozycją art. 36 ust. 4 upzp albowiem nie można w jej przypadku doszukiwać się jakiegokolwiek prawa gminy do dodatkowej partycypacji w uzyskanych przez stronę wynikach transakcji.

Wywłaszczenie a zmiana wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – podsumowanie

Jak wskazuje aktualne orzecznictwo, dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu szkody planistycznej lub pobieranie renty planistycznej nie są zasadne w przypadku, kiedy przeniesienie praw do nieruchomości ma tzw. „charakter pierwotny” (nie ma de facto relacji zbywca-nabywca) i odbywa się z mocy prawa, np. na skutek wydanej decyzji o wywłaszczeniu (egzekucji, komunalizacji, uwłaszczeniu itp.). Odmienne stanowiska w orzecznictwie zdarzały się rzadko, nie znajdując akceptacji w sądach wyższej instancji.