Przez jaki czas przysługuje prawo do odszkodowania po wywłaszczeniu nieruchomości?

Zdarzają się przypadki, że odszkodowanie za wywłaszczenie przez długi czas nie jest ustalane bądź organ zwleka z jego wypłaceniem. Może zdarzyć się też sytuacja, że postępowanie o jego ustalenie zostaje zawieszone. Przeczytaj nasz artykuł i dowiedz się, czy roszczenie o prawo do odszkodowania za wywłaszczenie ulega przedawnieniu, czy przechodzi na spadkobierców i może być przedmiotem cesji.

Czy prawo do odszkodowania po wywłaszczeniu się przedawnia?

Wywłaszczenia nieruchomości, stanowiąc naruszenie prawa własności, na mocy ustawy zasadniczej możliwe są wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.). Niestety bywa, że ustawowy termin na wypłacenie odszkodowania, czyli 14 dni od dnia, w którym decyzja o jego ustaleniu stała się ostateczna (art. 132 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: ugn) jest przekraczany. Bywa też, że strona na skutek odwoływania się od tej decyzji, przez całe miesiące albo nawet lata nie otrzymuje należnych jej pieniędzy. Może tak stać się m.in. na skutek opieszałości lub bezczynności organów administracyjnych.

Bywa także, że po wydaniu decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu, a jeszcze przed ustaleniem odszkodowania, strona umiera. W takim wypadku na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa), organ powinien zawiesić postępowanie wywłaszczeniowe do momentu ustalenia i wezwania spadkobierców. Strona ma bowiem prawo do czynnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie osób uprawnionych do dziedziczenia może czasem nie być łatwe i potrwać długie lata.

Zdarzają się również sytuacje, że pomimo pozbawienia na mocy decyzji administracyjnej praw do danej działki (często jeszcze w czasach PRL), takie odszkodowanie nigdy nie zostało ustalone i wypłacone. Pewne przepisy wymagały bowiem czynnego udziału strony, która powinna zażądać od organu ustalenia wysokości odszkodowania (art. 36 ust. 1 Ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości).

Powyższe jest o tyle istotne, że w odróżnieniu od cywilnoprawnych uprawnień o charakterze majątkowym, uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2035/13).

Kwestią przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w przypadku wywłaszczeń zajął się dogłębnie Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę w składzie 7 sędziów. Podkreślono w niej, że ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r., ani w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu (o przedawnieniu roszczeń) nie zamieszczono. Skoro zatem roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie (Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20).

Nie ma przy tym znaczenia, że przepisy, na jakich przebiegło wywłaszczenie już nie obowiązują. Istnieje bowiem podstawa prawna, która pozwala dochodzić roszczeń w przypadkach, gdy w przeszłości doszło do wywłaszczenia na mocy decyzji administracyjnej, ale nigdy nie zostało ustalone odszkodowanie. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, to wówczas starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, powinien wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu.

Wyjątkiem od powyższej sytuacji jest roszczenie o odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne. Stały się one z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego (art. 73 ust. 1 Ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dalej: upap). Wniosek o odszkodowanie właściciel nieruchomości musiał złożyć w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasło (art. 73 ust. 4 upap).

Komu przysługuje prawo do odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości?

W przytoczonej uchwale NSA (I OPS 1/20) przeanalizował zasadność roszczeń o wypłatę odszkodowań, które wysuwają nowi nabywcy nieruchomości lub spadkobiercy osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Sąd stwierdził, że roszczenie o zapłatę odszkodowania za ograniczenie prawa rzeczowego nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości i nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości. Może jednak przysługiwać osobie, która nie otrzymała odszkodowania lub jej spadkobiercom.

Stanowisko takie podzielały sądy w wielu wcześniejszych orzeczeniach. W Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1001/14 stwierdzono, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 ugn w związku z art. 128 ust. 4 ugn jest osoba wywłaszczona oraz jej spadkobiercy. Takiego uprawnienia nie ma natomiast nabywca nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej (nabywca syngularny). To nie on bowiem poniósł ewentualną szkodę, lecz zbywca nieruchomości.

Zgodnie z uchwałą NSA (I OPS 1/20), przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania. Taki pogląd narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia.

Jednocześnie orzecznictwo jest zgodne, że zaspokojenie roszczenia osoby wywłaszczonej wyklucza dopuszczalność skutecznego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego w przyszłości przez jej następców prawnych (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 551/14).

Obrót roszczeniem o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie

Ciekawym zagadnieniem jest kwestia możliwości obrotu roszczeniem o odszkodowanie za wywłaszczenie w przypadku, gdy osoba do niego uprawniona zbywa swoje prawo w drodze umowy cywilnoprawnej (cesji). Dotychczasowe orzecznictwo nie jest bowiem w tej kwestii jednolite.

Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1485/06, za niebudzące wątpliwości należy uznać, że roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Zarazem ustawodawca w przepisie art. 509 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej kc) wprowadził generalną zasadę, iż zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym z tego punktu widzenia przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. W przedmiotowej sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności czy ta zostanie zbyta, czy też nie.

Zgoła odmienne podejście przyjął natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który w wyroku z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 13/19 argumentował, że z uwagi na administracyjny charakter roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie nieruchomości i brak przepisu stanowiącego o możności jego przenoszenia na następcę prawnego pod tytułem szczególnym (syngularnym), osobie dochodzącej roszczeń, a nie będącej ani osobą, której przysługiwało prawo do odszkodowania, ani jej spadkobiercą, nie można przyznać stosownych uprawnień.

Podobne stanowisko przyjął Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z 28 maja 2019 r. sygn. akt OSK 993/19. Orzekł, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia praw, które do niej przysługiwały. Skutek tej decyzji w postaci ograniczenia prawa należy odnieść do podmiotu tego prawa ustalonego w czasie wydania tej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ostatnich latach przeważa pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 omawianej ustawy do stanów przeszłych, ale generalnie pogląd ten odnosi się do osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zatem odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu.

Jednak w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 809/19, stanowisko NSA jest zgoła odmienne. Sąd podkreśla bowiem, że cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Tym samym każde odszkodowanie, w tym także odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ugn stanowi wierzytelność, mogącą być przedmiotem cesji w świetle przepisu art. 509 § 1 kc.

Przez jaki czas przysługuje prawo do odszkodowania po wywłaszczeniu nieruchomości?

Roszczenia o wypłatę odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości nie ulegają przedawnieniu. Odnosi się to przy tym zarówno do prawa własności, użytkowania wieczystego, jak i ograniczonych praw rzeczowych.

Roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania może w dowolnej chwili dochodzić osoba, którą dotknęło wywłaszczenie. Obecne orzecznictwo jest też co do zasady zgodne, że prawo do odszkodowania za wywłaszczenie podlega dziedziczeniu na warunkach ogólnych. Jeżeli jednak dane roszczenie zostało zaspokojone, to wówczas wysuwanie kolejnych roszczeń przez spadkobierców będzie bezzasadne. Prawo do odszkodowania odnosi się bowiem do osoby pozbawianej praw, nie przynależy natomiast do nieruchomości. Dlatego samo nabycie w drodze umowy nieruchomości objętej w przeszłości wywłaszczeniem nie daje praw do odszkodowania.

Bardziej skomplikowana sytuacja dotyczy możliwości cesji praw do odszkodowania za wywłaszczenie. Zapadały bowiem orzeczenia zarówno dopuszczające taką możliwość, jak i ją wykluczające. Wydaje się jednak, że dominujący obecnie kierunek orzecznictwa zezwala na skuteczne dochodzenie takich praw nabytych w drodze umowy.