Czy Skarb Państwa może unikać wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie?

Zgodnie z przepisami w zamian za pozbawienie praw do nieruchomości powinno zostać przyznane słuszne odszkodowanie – odpowiednio ze środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zdarzają się jednak sytuacje, że osoba wywłaszczana przez miesiące a nawet lata nie otrzymuje należnych jej pieniędzy. Strona nie jest wówczas bezbronna i może skutecznie dochodzić swoich roszczeń.

Przyczyny opóźnień w wypłacaniu odszkodowań za wywłaszczenie

Zdarzają się sytuacje, że pomimo wywłaszczenia strona przez długie miesiące, a nawet lata nie otrzymuje pieniędzy. Duże opóźnienia notuje się zwłaszcza wtedy, gdy wywłaszczenie przebiega w oparciu o Ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa). Wydawana jest wówczas decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID), której prawie zawsze nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności. Rygor uprawnia inwestora do natychmiastowego zajęcia nieruchomości i rozpoczęcia prac, natomiast organ jest zobowiązany do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzji został nadany rygor (art. 12 ust. 4g specustawy drogowej).

Powyższy termin jednak bywa rzadko dochowywany. Jedną z przyczyn jest fakt, że wywłaszczenia na cele drogowe wiążą się z jednoczesnym pozbawieniem praw do wielu działek. Działający na zlecenie organu rzeczoznawca musi każdorazowo sporządzić odrębny operat szacunkowy, a wycena niektórych nieruchomości może być długotrwała. Organy wskazują, że przyczyną opóźnień bywa też zbyt duża liczba spraw przy zbyt małej liczbie osób pracujących w wydziałach zajmujących się wywłaszczeniami. Dodatkowo zdarzają się sytuacje, że w budżetach nie zarezerwowano dostatecznych środków na wynagrodzenia dla rzeczoznawców majątkowych, co również powoduje przestoje (Odpowiedź na interpelację nr 23756).

Należy przy tym pamiętać, że niekiedy postępowanie o ustalenie odszkodowania nie zostanie wszczęte nim decyzja o wywłaszczeniu nie stanie się ostateczna. Będzie tak na przykład wtedy, gdy decyzji ZRID nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, a strona odwoła się od tej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 kpa).

W przypadku kiedy odszkodowanie zostało ustalone, ale strona ma zastrzeżenia do jego wysokości, to ma prawo odwołać się od tej decyzji. Powinna zrobić to w ustawowym terminie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło skuteczne poinformowanie o wydaniu decyzji (art. 129 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa). Zgodnie z art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z praktyki jednak wynika, że w przypadku nagromadzenia dużej liczby odwołań sprawy tego typu potrafią być rozpatrywane miesiącami.

Powyższe jest o tyle istotne, że odszkodowanie nie zostanie wypłacone nim decyzja je ustalająca nie stanie się ostateczna. Pieniądze nie zostaną wypłacone również w przypadku, gdy strona odwołuje się od decyzji ZRID z rygorem natychmiastowej wykonalności. Dzieje się tak, ponieważ decyzja nieostateczna nie powoduje skutecznego przejścia prawa własności. Wiele organów stoi na stanowisku, że bez tego nie można wypłacić odszkodowania – mimo że w międzyczasie mogło zostać ono ustalone.

Postępowanie o ustalenie odszkodowania może też zostać zawieszone. Następuje to np. na skutek śmierci osoby wywłaszczanej (art. 97. § 1 kpa). Wznowienie postępowania powinno nastąpić po ustaleniu spadkobierców, którzy w tej sytuacji stają się stronami postępowania.

Co zrobić w sytuacji opóźnień w wypłacie odszkodowania?

Przewlekłość i bezczynność organów sprawiają, że osoba wywłaszczana musi długo czekać na należne jej pieniądze. Stronie przysługuje wówczas wniesienie ponaglenia do organu wyższej instancji za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub bezpośrednio do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma wyższego. Organ powinien przekazać ponaglenie w terminie 7 dni. Rozpatrzenie pisma musi zaś nastąpić w terminie 7 dni, licząc od dnia jego otrzymania (art. 37 § 4-5 kpa).

W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ wyższej instancji (art. 37 § 6 pkt 2 kpa):

• zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone;
• zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Zgodnie z art. 38 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Jeśli ponaglenie nie odniesie skutku, strona może wnieść skargę na działanie organu do sądu administracyjnego (art. 53 § 2b Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W przypadku gdy została ustalona wysokość odszkodowania, strony mogą w niektórych sytuacjach wnioskować o wypłatę zaliczki na jego poczet. Działanie takie może mieć sens w przypadku odwoływania się od decyzji ustalającej odszkodowanie. Warunki przyznania zaliczki różnią się w zależności od ustawy:

• 70% kwoty odszkodowania wypłaca się na wniosek osoby, która została wywłaszczona na podstawie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Zaliczka wypłacana jest w terminie 50 dni od dnia złożenia wniosku (art. 132 ust. 1b ugn).
• 70% kwoty odszkodowania przysługuje osobie wywłaszczonej na cele drogowe. Sumę wypłaca się w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku (art. 12 ust. 5a specustawy drogowej).
• 70% kwoty odszkodowania może zostać wypłacone osobie wywłaszczanej na cele kolejowe. Nastąpi to w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku (art. 9z ust. 1 Ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym).
• 85% kwoty odszkodowania może otrzymać osoba wywłaszczana pod budowę Centralnego Portu Komunikacyjnego z nieruchomości zabudowanej budynkiem. Wypłata następuje w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku (art. 69 ust. 1-2 Ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym).
• 100% odszkodowania przysługuje wywłaszczanym na cele przeciwpowodziowe. Warunkiem jest konieczność odwołania się od decyzji ustalającej jego wysokość. Jeżeli stroną odwołującą się będzie inwestor, zaliczka nie zostanie wypłacona (art. 21 ust. 11 Ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych).

Waloryzacja wypłaconego z opóźnieniem odszkodowania za wywłaszczenie

Trzeba też zaznaczyć, że w przypadku opóźnień w wypłacie odszkodowania powinno ono zostać stosownie zwaloryzowane. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ugn, waloryzacja następuje przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. W praktyce dla większości nieruchomości tego typu dane są niedostępne. Wówczas wykorzystuje się wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 5 ust. 4 ugn). W przypadku opóźnień trwających dłużej niż rok stosuje się wskaźniki roczne, natomiast dla krótszych – miesięczne. Jeżeli zaległość w wypłacie trwa krócej niż miesiąc, to z braku danych odszkodowanie nie jest waloryzowane.

Waloryzacji dokonuje organ odpowiedzialny za wypłatę odszkodowania. Jeżeli tego nie zrobi, strona powinna go do tego wezwać, najlepiej przedstawiając obliczenia. Jeśli w kwestii waloryzacji nie dojdzie do porozumienia (organ powinien ustosunkować się do sprawy niezwłocznie), to wówczas stronie pozostaje dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym. Ponosi wówczas koszty procesowe, których zwrotu może domagać się po wygraniu sprawy.

Kiedy odszkodowanie może nie zostać wypłacone?

Zdarzają się sytuacje, że wywłaszczeniu podlega nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym . Wówczas odszkodowanie w ustalonej kwocie wpłaca się do depozytu sądowego (art. 133 pkt 2 ugn). Taka sama sytuacja zaistnieje, gdy osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jego wypłata natrafia na tzw. „trudne do przezwyciężenia przeszkody” (art. 133 pkt 1 ugn), np. nie można ustalić miejsca pobytu właściciela wywłaszczonego gruntu (por. Postanowienie Sądu Rejonowego w Opolu z dnia 15 kwietnia 2019 r. sygn. akt IX Ns 454/17). Pieniądze składane są do depozytu sądowego na okres 10 lat (art. 118a ust. 3 ugn). Po upływie tego terminu depozyt przechodzi na Skarb Państwa (art. 5 ust. 1 Ustawy z dnia 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów).

Sytuacją, w której dochodzi do ograniczenia prawa własności, jest ustanowienie służebności przesyłu na podstawie Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: kc). Zdarza się, że przedsiębiorstwa (mogą być nimi spółki Skarbu Państwa) posiadają instalacje służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej wybudowane wiele lat temu na cudzych gruntach. Stan faktyczny mógł zostać nigdy nie uregulowany prawnie. W takiej sytuacji strona, na podstawie art. 305(2) §2 kc, może wyjść z roszczeniem o wynagrodzenie za ustanowienie ww. służebności – jeżeli tego nie zrobi, nie otrzyma pieniędzy.

Przypadki braku wypłacenia odszkodowań za czasowe zajęcie nieruchomości, np. w celu budowy instalacji przesyłowych czy sygnalizacji, były powszechne w PRL. Zgodnie z art. 36 ust. 1 Ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w takiej sytuacji strona musiała bowiem wystąpić z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 potwierdziła, że roszczenie z wymienionego tytułu się nie przedawnia i obecnie można go dochodzić na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn.

Również obecnie mogą zdarzyć się sytuacja, że odszkodowanie za czasowe zajęcie nieruchomości, np. w celu posadowienia na działce instalacji przesyłowych, nie zostanie ustalone. Będzie tak, jeśli inwestor i strona nie dojdą do porozumienia w trakcie rokowań poprzedzających zajęcie nieruchomości (art. 124 ust. 3 ugn), a organ z własnej inicjatywy nie ustali odszkodowania. Na podstawie art. 124 ust. 1a ugn, może też zostać wydana decyzja o niezwłocznym zajęciu działki z rygorem natychmiastowej wykonalności. Wówczas nie przeprowadza się rokowań. Po przeprowadzeniu prac inwestor jest zobowiązany do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli jest to niemożliwe, to stronie przysługuje odszkodowanie (art. 124 ust. 4 ugn). Jednak ocena czy działka została przywrócona do stanu poprzedniego może być problematyczna. Jeżeli w takiej sytuacji strona nie wykaże się aktywnością – to również może nie otrzymać pieniędzy.

Bardzo wiele osób nie otrzymało odszkodowania za grunty wywłaszczane pod drogi pod koniec lat 90. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej: urap): nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Roszczenia na mocy ustawy wygasły, jeżeli właściciel nie złożył wniosku o odszkodowanie w terminie zawitym od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. (art. 73 ust. 4 urap). Powodem niezłożenia wniosków była przede wszystkim niska świadomość społeczna. Ludzie nie wiedzieli o utracie mienia, ponieważ wojewodowie nie wydawali decyzji potwierdzających wywłaszczenia, do czego byli zobowiązani na mocy art. 73 ust. 3 urap. Bywało również tak, że wywłaszczeni bezskutecznie czekali na wydanie decyzji, przekraczając wskazany termin dochodzenia roszczeń.

Pojawiały się wątpliwości, czy powyższa sytuacja nie łamie ustawy zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 orzekł, że wydanie decyzji przez wojewodę i dochodzenie roszczeń nie były jednak ze sobą bezpośrednio związane – można było więc wnioskować o odszkodowanie mimo niewydania ww. decyzji.

Czy Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego mogą uniknąć wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie – podsumowanie

Zgodnie z ustawą zasadniczą wywłaszczenie musi zawsze wiązać się z przyznaniem słusznego odszkodowania. Niestety organy często działają opieszale, przez co decyzje ustalające jego wysokość wydawane mogą być z opóźnieniami. Również wypłata pieniędzy – zwłaszcza w przypadku odwoływania się od tej decyzji – nierzadko następuje po wielu miesiącach, a nawet latach od faktycznego zajęcia mienia. Może mieć to duże znaczenie, gdy wywłaszczenie dotyczy ziemi rolnej lub przedsiębiorstwa, czyli nieruchomości wykorzystywanych w celach zarobkowych. Strona nie jest jednak w powyższych sytuacjach bezbronna. Ma prawo ponaglać przewlekłe postępowania, a także wnioskować o wypłatę zaliczki na poczet odszkodowania. W ostateczności może złożyć skargę na przewlekłość lub bezczynność organu.

Osoby wywłaszczane powinny też wiedzieć, że niewypłacone w terminie odszkodowanie podlega ustawowej waloryzacji. Niestety organy często o tym „zapominają” i bez wykazania się aktywnością strona może ponieść stratę.