Czy odwołanie się od decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczenie może być niekorzystne?

Jeżeli decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za wywłaszczenie została wydana z naruszeniem przepisów, to strona ma prawo się od niej odwołać. Przeczytaj dzisiejszy artykuł i dowiedz się, czy odwoływanie się od decyzji o odszkodowaniu może być w niektórych przypadkach niekorzystne.

Wywłaszczenie nieruchomości – czym jest?

Podczas wywłaszczeń dochodzi do pozbawienia praw do danej nieruchomości. Ustawa zasadnicza zawiera przepis dopuszczający takie działanie, z zastrzeżeniem, że wywłaszczenie możliwe jest wyłącznie na cele publiczne i za tzw. słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.). Kwestie związane z właściwą wyceną nieruchomości, tak aby odszkodowanie spełniało warunek „słuszności” wzbudza wiele kontrowersji.

Uznaje się, że ustalona kwota będzie słuszna, jeżeli spełnia wymogi „zasady korzyści”. W skrócie zasada ta polega na określaniu wartości mienia na potrzeby wywłaszczenia, uwzględniając dotychczasowe i planowane przeznaczenie nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy przedstawia organowi w sporządzonym przez siebie w operacie szacunkowym (czyli pisemnej opinii o wartości mienia) wyższą z określonych kwot (art. 134 ust. 3-4 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: ugn).

Wyjątkiem są wywłaszczenia na cele drogowe, gdzie stosuje się tzw. małą zasadę korzyści. W zależności od sytuacji, znaczenie mają w niej wartość gruntów wydzielonych pod drogi lub przylegających do danych (wywłaszczanych) nieruchomości, a uzyskaną kwotę powiększa się na podstawie badania rynku maksymalnie o 50% (§ 49 ust. 3-4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości).

Wiele osób, które otrzymało decyzję o wysokości odszkodowania za wywłaszczenie, obawia się, że ewentualne odwołanie się od niej może przełożyć się na otrzymanie mniejszych pieniędzy niż ustalono pierwotnie. Czy faktycznie tak jest?

Odwołanie do organu administracji – co mówią przepisy?

W prawodawstwie kluczowym pojęciem jest tzw. zakaz reformationis in peius. Łaciński zwrot – dosłownie: reformacja na gorsze – oznacza pogorszenie sytuacji strony na skutek postępowania odwoławczego. Zasada ta znajduje swoje odbicie w art. 139 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa), w którym legislator zastrzegł, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Trzeba przy tym podkreślić, że w przypadku, kiedy stron odwołujących się jest kilka, zasada odnosi się do każdej z nich, należy bowiem na nią patrzeć przez pryzmat równości stron.

Skarga do sądu administracyjnego – czy zasada reformationis in peius też obowiązuje?

Zasada niepogarszania sytuacji podmiotu, który korzysta ze środków zaskarżenia obowiązuje w postępowaniach sądowoadministracyjnych – zarówno w przypadku skarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak i składania skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 2 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa), sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku uchylenia decyzji a możliwość pogorszenia sytuacji strony

Na podstawie art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powyższe jest o tyle istotne, że w orzecznictwie pojawiają się wątpliwości, czy zakaz reformationis in peius wiąże organ I instancji rozstrzygający ponownie sprawę na skutek uchylenia jego wcześniejszej decyzji.

Jak wskazano w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 994/16, artykuł 139 kpa niewątpliwie ma zastosowanie w wypadku decyzji określonych w art. 138 § 1 pkt 2 zdanie 1 kpa, a więc w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, czyli wydaje nową decyzję merytoryczną, poprzedzoną w miarę potrzeby uzupełniającym postępowaniem dowodowym.

Z powodu zakazu orzekania na niekorzyść strony organ odwoławczy nie może wówczas wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis art. 139 kpa nie ma natomiast zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Powyższy kierunek orzeczniczy wydaje się obecnie dominować. Jednak zdarzają się wyroki, w których zasada niepogarszająca sytuacji osoby odwołującej się bywa rozszerzona na cały przebiegu postępowania administracyjnego. W Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1085/17 sąd orzekł, że zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się.

Oznacza on, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia.

Jak argumentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Wyroku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1281/09: zakaz reformationis in peius ma na celu spowodowanie, aby strona w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie rezygnowała ze składania odwołania. „Niekorzyść”, o której mowa w art. 139 kpa, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. Przepis art. 139 kpa wiąże zatem organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy zarówno merytorycznie, jak i kasacyjnie, to jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, także w ramach instytucji ponownego wniosku o rozpoznanie sprawy.

Czy odwołanie się od decyzji o odszkodowaniu może być niekorzystne – podsumowanie

Zasadniczo, prawo polskie chroni osobę odwołującą się przed pogorszeniem jej sytuacji (zasada zakazu reformationis in peius). Zgodnie z prawem, jeśli decyzja o odszkodowaniu za wywłaszczenie została wydana z naruszeniem przepisów i zaniża należną kwotę, to odwołanie jest uzasadnione i powinno być rozpatrzone bez ryzyka obniżenia odszkodowania. Wyjątkiem są sytuacje, gdy decyzja ta narusza prawo lub interes społeczny w rażący sposób, a przypadku skarżenia do sądu administracyjnego – narusza prawo, skutkując stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Orzecznictwo potwierdza tę zasadę, choć istnieją rozbieżności interpretacyjne, szczególnie w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy. Niektóre sądy stoją na stanowisku, że wskazana zasada wówczas nie obowiązuje, inne rozszerzają jej zakres na całość postępowania administracyjnego, podkreślając, że odwołanie nie powinno prowadzić do pogorszenia sytuacji odwołującego się.

W związku z powyższym, każda decyzja o odwołaniu powinna być poprzedzona dokładną analizą sytuacji prawnej oraz potencjalnych korzyści i ryzyka. Pomoże w tym konsultacja z doświadczoną kancelarią prawną, specjalizującą się w obszarze wywłaszczeń i dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Przede wszystkim trzeba bowiem wyraźnie zaznaczyć, że odwoływanie się o decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczenie będzie celowe jedynie wówczas, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów, a przez to należna kwota została zaniżona.