Co zrobić w przypadku zaniżonej wartości odszkodowania?

Osoby tracące mienie w związku z realizacją celów publicznych powinny znać zasady wyceny nieruchomości oraz orientować się w procedurach wywłaszczeniowych. W przypadku zaniżonej wartości odszkodowania mogą bowiem skutecznie dochodzić swoich praw. Zgodnie z konstytucją, przyznane odszkodowanie powinno być słuszne.

Realizacja wielu inwestycji celu publicznego łączy się nieuchronnie z przymusowym pozbawianiem praw do nieruchomości. Wywłaszczenia towarzyszą obecnie najczęściej przedsięwzięciom związanym z budową dróg, celom przeciwpowodziowym, związanym z energetyką oraz gospodarką komunalną (wysypiska śmieci, cmentarze itp.). Do wywłaszczeń na niespotykaną w ostatnich latach skalę może dojść niebawem podczas budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego oraz realizacji tzw. inwestycji towarzyszących. Nowe drogi oraz tory kolejowe mają połączyć megalotnisko oraz Warszawę z odległymi częściami kraju. Ocenia się, że swoje nieruchomości na skutek realizacji tych przedsięwzięć może stracić łącznie kilkadziesiąt tysięcy ludzi.

Jak ustalane jest odszkodowanie za wywłaszczenie?

Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawa zasadnicza wyraźnie przy tym wskazuje, że pozbawienie prawa własności, jakim jest wywłaszczenie, dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 konstytucji).

Sposób ustalania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości regulują zapisy Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn). Według art. 128 ust. 1 ugn, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Kluczową kwestią jest przy tym ustalenie wysokości odszkodowania, które określa się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w sytuacji wywłaszczeń pod budowę dróg, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 ugn).

Dokumentem, w oparciu o który organ ustala wysokości odszkodowania jest operat szacunkowy, czyli pisemna opinia o wartości nieruchomości. Osobami uprawnionymi do sporządzania operatów są wyłącznie rzeczoznawcy majątkowi (art. 156 ust. 1 ugn).

Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 ugn).

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ugn)

Podejście dochodowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód (art. 153 ust. 2 ugn).

Podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (art. 153 ust. 3 ugn). Podejście to stosuje się, jeżeli tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie rynkowym (art. 135 ust. 1 ugn). Trzeba przy tym wyjaśnić, że zgodnie z definicją zawartą w art. 48 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, uwzględniając stopień zużycia (art. 135 ust. 4 ugn).

Zasada korzyści przy wycenie nieruchomości

Każdy wywłaszczany musi wiedzieć, że obecnie rzeczoznawców obowiązuje stosowanie tzw. zasady korzyści. Zgodnie z art. 134 ust. 3-4 ugn, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

W odniesieniu do dróg obowiązuje tzw. „mała zasada korzyści”. Polega ona na tym, że gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób (§ 36 ust. 3 Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 marca 2021 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego):

wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m kw. gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni;
wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m kw. gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni.

Iloczyn w obu powyższych przypadkach powiększa się, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Powyższe jest niezwykle istotne, ponieważ dopiero ustalenie tych wartości daje możliwość ich porównania i ustalenia wysokości odszkodowania. Ustalenie wartości odszkodowania wyłącznie w oparciu o jedną metodę wyliczenia wartości nieruchomości, powoduje, że odszkodowanie może zostać wyliczone z potencjalnym naruszeniem zasady korzyści. Ustalenie wartości nieruchomości zgodnie ze sposobem jej użytkowania bezpośrednio poprzedzającym wywłaszczenie polega na wycenie zgodnie z aktualnym, rzeczywistym wykorzystaniem, a nie sposobem korzystania wynikającym z dokumentów planistycznych. W sytuacji takiej dochodziłoby bowiem do stanu zgodności celu wywłaszczenia i sposobu użytkowania nieruchomości wynikającego z dokumentacji planistycznej co powodowałoby, że tak określana wartość nieruchomości do celów ustalenia odszkodowania wymykałaby się zasadzie korzyści (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1019/19).

Zaniżone odszkodowanie za wywłaszczenie – przyczyny

Podczas przetargów na wykonanie operatów szacunkowych głównym kryterium jest zazwyczaj niska cena. Czasami przekłada się to na równie niską jakość wycen, które przygotowywane są niejako „hurtowo”. Dzieje się tak zwłaszcza podczas realizacji inwestycji drogowych, kiedy wywłaszczeniu podlega jednocześnie wiele działek, a rzeczoznawcy pracują pod dużą presją czasu. Nietrudno wówczas o błędy, które skutkować mogą zaniżeniem wartości wycenianych nieruchomości. Kompleksowej analizy tego zjawiska dokonała Najwyższa Izba Kontroli w raporcie Nabywanie przez Skarb Państwa nieruchomości pod drogi krajowe objęte Programem Budowy Dróg Krajowych w latach 2008-2013.

Najwyższa Izba Kontroli oceniła negatywnie nieprzestrzeganie przez wojewodów oraz Generalnego Dyrektora DKiA praw obywateli przy wykonywaniu zadań związanych z pozyskaniem nieruchomości pod inwestycje drogowe objęte PBDK. Jednym z głównych zarzutów NIK była nierzetelna weryfikacja przez służby wojewodów operatów szacunkowych nieruchomości. Przy odbiorze operatów sprawdzano przede wszystkim, czy spełniają one podstawowe formalne wymogi stawiane tego rodzaju opracowaniom. W prowadzonych postępowaniach odszkodowawczych nie dokonywano natomiast rzetelnej oceny wartości dowodowej tych opracowań. W konsekwencji, istotne błędy merytoryczne występujące w operatach szacunkowych powodowały nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania i stwarzały podstawy do skutecznego zaskarżania decyzji wydanych przez wojewodów w tych sprawach.

Raport wskazał, że najczęstsze błędy, jakie popełniają rzeczoznawcy majątkowi to:

niewłaściwe określenie przeznaczenia nieruchomości,
niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych,
niewłaściwa baza nieruchomości porównawczych (zbyt mała liczba),
brak uwzględnienia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomości,
brak uwzględnienia niektórych składników majątkowych występujących na nieruchomości,
niezachowanie zasady podobnych warunków zawarcia transakcji,
błędy rachunkowe.

Najwyższa Izba Kontroli zwróciła jednocześnie uwagę, że od prawidłowego określenia rynkowej wartości nieruchomości przejętej na cele publiczne zależy w znacznej mierze ustalenie odszkodowania na poziomie spełniającym konstytucyjne wymogi słusznej rekompensaty za wywłaszczenie.

Prawo do składania własnego materiału dowodowego

Strona ma prawo do aktywnego uczestnictwa w postępowaniu wywłaszczeniowym. Może składać własne wnioski dowodowe, wnosić uwagi oraz zarzuty do zgromadzonego materiału. Może też zapoznać się z operatem szacunkowym jeszcze przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Ma prawo nie tylko do przeglądanie operatu w urzędzie, ale także sporządzania z niego notatek i odpisów (art. 156 ust. 1a ugn).

Odwołanie od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania

Jeżeli decyzja ustalająca wysokość odszkodowania została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów, można się od niej odwołać w ustawowym terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa). Odwołanie wnosi się do organu wyższej instancji za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 kpa).

Zgodnie z art. 128 kpa, odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Jednak w przypadku odwoływania się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczenie warto dochować formalności, a swoje zarzuty odpowiednio uargumentować. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że kwestionuje się dokument, do którego sporządzenia wymagana jest specjalistyczna wiedza.

Aby odwołanie zostało sprawnie rozpatrzone, należy w nim:

wskazać decyzję, której dotyczy sprawa (nr decyzji, datę doręczenia, organ wydający);
oznaczyć organ, za pośrednictwem którego wnosi się pismo;
oznaczyć organ odpowiedzialny za rozpatrzenie odwołania;
wskazać stronę, która się odwołuje;
wskazać adres doręczeń;
określić swoje oczekiwania oraz je uargumentować;
podać miejsce i datę odwołania;
podpisać pismo.

Do odwołania warto dołączyć własne materiały dowodowe. W przypadku, kiedy istnieją przesłanki, że wartość nieruchomości została zaniżona, strona może zlecić sporządzenie operatu szacunkowego. Tak zwany „kontroperat” stanowi mocny dowód w sprawie i może pomóc we wskazaniu ewentualnych błędów. Koszt jego sporządzenia ponosi strona, a waha się on od kilkuset zł w przypadku wycen niezabudowanych działek do kilkudziesięciu i więcej tys. zł w przypadku określania wartości dużych gospodarstw rolnych czy przedsiębiorstw dysponujących znacznym majątkiem.

Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną, specjalistyczną zawartość operatu, ale zobligowany jest ocenić, czy spełnia on wymogi zawarte w przepisach prawa oraz czy jest spójny, kompletny i logiczny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności powinien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Organy administracji mogą żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień, co do jego treści, a w konsekwencji również mogą odmówić mu mocy dowodowej (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Po 602/22).

Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 5 kpa). Termin ten może być w niektórych sytuacjach inny, jeżeli określają to przepisy szczególne (art. 35 § 4 kpa).

Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której, w zależności od sytuacji (art. 138 § 1 kpa):

utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję,
uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części,
umarza postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy może też uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 kpa).

Strona może zaskarżyć decyzję organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a jeżeli i to nie przyniesie skutku – w ostateczności wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Co zrobić w przypadku zaniżonej wartości odszkodowania za wywłaszczenie – podsumowanie

Zdarzają się sytuacje, że wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczanie jest zaniżona. W takim wypadku strona nie jest bezbronna. Ma prawo wnoszenia do zgromadzonego materiału uwag i zarzutów, może również przedstawić własny operat szacunkowy. Jeżeli mimo to zostaje wydana decyzja ustalająca wysokość odszkodowania w nieadekwatnej kwocie, może odwołać się od niej do organu wyższej instancji.

W przypadku nieuwzględnienia odwołania, istnieją prawne możliwości wnoszenia skarg do sądów administracyjnych. Trzeba przy tym zaznaczyć, że powodzenie takich działań musi wynikać z naruszenia przepisów, a nie osobistych odczuć strony. W przypadku, gdy operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i odpowiada rzeczywistej wartości nieruchomości, a organ działał zgodnie z prawem, wysokość odszkodowania nie ulegnie podwyższeniu.